Social Security in the Americas

Diferencias subregionales en las Américas

Los analistas suelen dividir las Américas en subregiones, las cuales tienen cierta homogeneidad y retos comunes. El Cono Sur y Brasil, la Región Andina, la parte hispana de América central y México, el Caribe, y los EEUU/Canadá representan estas subdivisiones posibles. Hay grandes países con sólidos mercados internos que aportan un dinamismo económico a toda la región, como EEUU y Brasil, y países menos grandes con economías abiertas y una alta vulnerabilidad a los choques externos, como la mayoría de los países en América central y el Caribe. Las consecuencias de la historia colonial y el desarrollo moderno no han sido las mismas en todas las Américas. Las partes de lengua castellana y portuguesa han seguido, durante casi todo el siglo XX, un modelo de crecimiento cíclico que ha generado al mismo tiempo una concentración del ingreso y una extensión del empleo informal y precario para la mayoría de la población. Por el contrario, en la zona de habla inglesa y francesa el desarrollo económico resultó en general en una menor heterogeneidad social que en América latina. Más allá del contexto histórico y de desarrollo, el papel otorgado al Estado, y por ende a las opciones para introducir la seguridad social, han sido diferentes en estas dos grandes zonas.

Crisis económica y financiera y políticas de mercado laboral

La reciente crisis económica y financiera afectó sobremanera a la región y demostró, una vez más, la necesidad de mejorar y desarrollar la seguridad social como una condición para alcanzar resultados diferentes de los que se habían cosechado en el pasado.

Una lección importante ha sido la necesidad de introducir medidas contra el riesgo de desempleo ahí en donde no existen. En donde ya se han introducido sistemas de protección contra el desempleo, se necesita mejorar la cobertura y ampliar la coordinación de políticas laborales. Esto implica que existan no solo programas de seguro de desempleo sino también servicios de mediación laboral, obras públicas, formación y recualificación, así como capacitación profesional. La mayoría de los países en la región mejoraron sus políticas al respecto entre 2009 y 2010 mediante la modificación de las condiciones de otorgamiento de beneficios y la duración o el número de pagos a las personas en los sectores y regiones geográficas más afectadas por la crisis. Asimismo, se ha recordado una vez más a la región la urgente necesidad de políticas que permitan actuar con rapidez en caso de catástrofes naturales, tal y como se mostró con los recientes terremotos en Haití y Chile, pero también con las inundaciones recurrentes, sequías, huracanes anuales y otras catástrofes climáticas.

El papel de los sectores público y privado en el suministro de pensiones

La región se encuentra entre las más innovadoras en materia de desarrollo de la seguridad social, ya sea mediante principios contributivos, asistencia social o programas de beneficios universales. En los años 80, Chile se convirtió en el pionero de una serie de reformas radicales de la seguridad social para el suministro de pensiones y atención médica, guiadas por los principios generales de la individualización de los riesgos, la privatización de la administración, la financiación de los programas y la transformación del Estado en supervisor de las aseguradoras que surgieron. La función de prestador de beneficios y servicios fue autorizada por el Estado solo para cubrir a las personas muy pobres mediante una "red de seguridad social" más bien exigua. En los años 90, varios países de la zona hispanohablante siguieron el ejemplo chileno, mediante la ejecución de reformas sobre las pensiones, la salud, el seguro de accidentes y desempleo, siguiendo los mismos principios, los cuales fueron concebidos principalmente por universidades y expertos en EEUU que fueron luego promovidos por instituciones financieras multilaterales.

En el decenio del 2000, se vovlieron patentes algunas de las limitaciones de estas reformas, ocasionando "re-reformas" para mejorar los niveles inadecuados de cobertura en la población de trabajadores activos y las bajas pensiones así como al bajo valor real de los beneficios que brindan esos nuevos sistemas. La fragmentación institucional y la concentración del mercado aumentaron los costes operacionales y revelaron que era necesario alcanzar estándares más elevados en la supervisión de dichas aseguradoras. Así pues, los países que hicieron reformas radicales en los decenios precedentes aplicaron políticas para atacar esos problemas mediante la reintroducción del papel del Estado como prestador de pensiones y servicios básicos, el restablecimiento de un equilibrio entre pensiones públicas y privadas, la planeación de beneficios públicos como beneficios universales o de solidaridad, el reforzamiento de la supervisión de mercados privados, la introducción de políticas para revertir la pérdida de cobertura de las nuevas estructuras y, como resultado de la crisis económica de los años 80 y 90, en el caso de Argentina, la reasignación al Estado de la administración del pilar obligatorio de pensiones, eliminando así las cuentas individuales, volviendo a un sistema de beneficios definidos, y estableciendo políticas para revertir la pérdida de cobertura y la previsión de un aumento de la pobreza entre los adultos mayores en los próximos decenios. Cabe mencionar que en ningún caso se trató de un simple "regreso" a la configuración anterior a las reformas radicales – en gran medida porque estas perdieron credibilidad con la hiperinflación, y como resultado de una mala administración en los años 70 y 80. Por otra parte, los dos países más grandes de la región – EEUU (1983) y Brasil (1998, 2003) – no llevaron a cabo ninguna reforma estructural de la pensiones durante esos años, pero hicieron ajustes paramétricos en sus regímenes clásicos de seguridad social y reforzaron los pilares complementarios privados y voluntarios de contribución definida y capitalización plena.

Enfoques innovadores: mitigación de la pobreza mediante programas de transferencias en efectivo

Respecto a los programas no contributivos, cabe mencionar dos principales innovaciones. En primer lugar, los programas de transferencias en efectivo – condicionales o no – que han evolucionado partiendo de las elementales "redes de seguridad" de los 90 à una cobertura de expansión progresiva, conectando a los beneficiarios con los servicios públicos y aplicando políticas complementarias con el objeto de reconstituir un capital social y humano y de romper con la transmisión intergeneracional del ciclo de la pobreza. Estos programas son principalmente transferencias en efectivo condicionales para las familias pobres con hijos, y establecen como requisito para otorgarlos la asistencia escolar y el cumplimiento con un plan de servicios de salud (vacunas y exámenes médicos).

La introducción de estos programas de transferencias en efectivo (condicionales) van en la buena dirección definiendo las prioridades apropiadas de gasto social, dado que las tasas de pobreza de niños y adolescentes son más altas que en cualquier otro grupo de la población en casi todos los países de la región. Los dos programas pioneros fueron “Bolsa-Família” (Brasil, primeros programas en 1995) y “Oportunidades” (México, 1997). Actualmente casi todos los países de América Latina tienen programas similares (“Bono Juancito Pinto” para los niños y “Bono Juana Azurduy” para las mujeres embarazadas, ambos en Bolivia, “Tekoporã” en Paraguay, “Familias en Acción” en Colombia, etc.). Se hace una transferencia en efectivo directa a cada familia cubierta (a menudo a nombre de la madre con hijos), lo cual puede tener el efecto de reforzar la autonomía de los beneficiarios y remplazar de manera más directa el clientelismo de la distribución de canastas de alimentos y "bonos de leche", etc. La evaluación de estos programas ha mostrado también que se ha alcanzado un alto nivel de precisión en los mecanismos de selección de los beneficiarios y que el impacto en la mitigación de la pobreza y la disminución de la desigualdad ha sido significativo. El impacto tiende a ser proporcional a la cobertura y al gasto del programa. Los países latinoamericanos gastan en general entre el 0,2 y el 0,5% del PIB en esos programas. Es interesante seguir la evolución que tendrá la introducción de la “Asignación Universal por Hijo – AUH” en Argentina (2009), la cual integra de manera estrecha esta última con el beneficio contributivo de “Asignación Familiar” y que será administrada por el instituto de seguro social ANSES. Se espera que de esta forma se universalice la cobertura de las asignaciones por hijo, con un gasto del 0,9% del PIB y con un impacto muy importante en la pobreza de niños y adolescentes en ese país. Uruguay también ha ampliado en gran medida la cobertura de la prestación por hijo “Asignación Familiar” mediante el “Plan Equidad” (2007), ambos bajo la administración del instituto de seguro social BPS. Esta coordinación entre transferencias en efectivo condicionales y prestaciones familiares contributivas, como en Uruguay y Argentina, aún no existe por ejemplo en Brasil.

En segundo lugar, se han introducido pensiones no contributivas o altamente subsidiadas en varios países. Estas pensiones no contributivas han sido diseñadas principalmente como beneficios de asistencia social para el grupo específico de los adultos mayores, como en el caso de “Bono de Desarrollo Humano” en Ecuador, el “Programa 70 y Más” en México, el “Régimen No Contributivo” en Costa Rica, el “Benefício de Prestação Continuada” en Brasil, las “Pensiones Asistenciales por Vejez, Invalidez o para Madres de Siete Hijos” en Argentina, o la “Pensión por Vejez” en Uruguay. Perú ha anunciado también planes para introducir una pensión de asistencia social para los adultos mayores.

En América Latina no solo existen pensiones no contributivas asistenciales (enfocadas a la pobreza), sino también tres casos innovadores, a saber “Renta Dignidad” en Bolivia, “Previdência Rural” en Brasil y “Pensión Solidaria” en Chile. “Renta Dignidad” es una pensión de vejez básica totalmente universal y no contributiva para todos los bolivianos de 65 años o más, financiada mediante un impuesto al petróleo y al gaz producidos en Bolivia y los ingresos de una parte de las acciones de un conjunto de compañías bolivianas públicas y privatizadas. La “Previdência Rural” brasileña extiende pensiones básicas y otras prestaciones en efectivo a campesinos y pescadores que trabajan por cuenta propia y a pequeña escala en zonas rurales, así como a los miembros de su familia sin salario; la cotización se calcula en base a la producción vendida y la paga el comprador de los productos del campo. A partir de 2008, la “Pensión Solidaria por Vejez/Invalidez” en Chile remplazó la antigua “Pensión Asistencial – PASIS” y se destina en general a las personas de 65 años y más que no tienen otra prestación y pertenecen al 60% de los chilenos más pobres. Si un adulto mayor recibe un beneficio contributivo muy bajo, por falta de cotizaciones, se completa con un “Aporte Previsional Solidario”. La “Pensión Solidaria” y el “Aporte Previsional Solidario” están financiados por los impuestos generales.

Además de estas innovaciones es importante señalar que tanto Chile como Uruguay han introducido algunas medidas para compensar a las mujeres por la maternidad y por una densidad de cotización más baja, lo cual implica un importante distanciamiento de la discriminación de género que solía haber durante la reforma de la seguridad social en las Américas. Los trabajadores por cuenta propia están ahora obligatoriamente cubiertos y se han lanzado políticas para formalizar el trabajo doméstico en ciertos países. Estos esfuerzos para aumentar la cobertura han incluido además “programas de educación en seguridad social” dirigidos tanto a los niños en las escuelas como a los adultos en el mercado laboral a fines de despertar una toma de conciencia sobre los derechos del individuo y la importancia de estar afiliado a la seguridad social.

Desafíos para la extensión de la seguridad social en las Américas

Extensión vertical y horizontal de la seguridad social

A pesar de estos progresos y de su importante papel para demostrar que la introducción del “Piso de Protección Social” es posible, la región enfrenta varios retos para extender la seguridad social. El primero es sin duda la necesidad de continuar con la ampliación de la cobertura – ya sea horizontal, mediante el aumento del número de personas cubiertas, o vertical, mediante el aumento del nivel de los beneficios y de los riesgos sociales cubiertos. En 2006, los Ministros de Trabajo y de Protección Social en las Américas firmaron la Agenda Hemisférica de Trabajo Decente, que incluye el objetivo de extender en un 20% la cobertura de la protección social hacia 2015. La buena nueva es que, según datos de encuestas a hogares, las pensiones y la cobertura en salud han pasado del 54,5% (2000) al 60,8% (2008). Tomando en cuenta solo a los trabajadores activos, la cobertura ha aumentado del 71,5% (2000) al 76% (2008). Este aumento de cobertura felizmente contrasta con las tasas de cobertura descendentes registradas durante los dos decenios precedentes. A pesar de ello, la evaluación de la cobertura, como mencionado anteriormente, debería incluir no solo programas oficiales de pensiones y salud, sino también ciertos avances en materia de programas no contributivos e innovadores, los cuales han contribuido a mejorar los indicadores sociales en los últimos años. Finalmente es importante señalar que probablemente la más grande extensión de cobertura asociada a la reforma de la seguridad social en las Américas durante este periodo será la originada por la reforma del sistema de salud estadounidense de 2010, que busca incluir a unos 50 millones de personas. Los esfuerzos desplegados en las Américas durante el último decenio para aumentar el número de acuerdos bilaterales y multilaterales sobre seguridad social a fin de cubrir a los trabajadores migrantes han producido buenos resultados de cobertura al impedir que los migrantes formales pierdan sus derechos esperados o ya adquiridos.

La coordinación de los diferentes regímenes de seguridad social

A pesar de las mejoras recientes, otro reto para los sistemas de seguridad social de América Latina es el de aumentar la coordinación e incluso la integración de las principales políticas y programas sociales. Argentina y Uruguay dan ejemplos precisos de una administración integrada de programas de asignaciones familiares. Varias otras iniciativas que han surgido también en los últimos años contribuyen al proceso de aprendizaje continuo, como “Chile Protege” (Chile), “Estrategia Vivir Mejor” (México), y el “Sistema Unificado de Assistência Social – SUAS” (Brasil).

Se han registrado asimismo en las Américas avances tecnológicos y administrativos importantes en las políticas de protección social. Estos avances requieren ser alimentados. La administración de la seguridad social se ha profesionalizado y ha mejorado; ha habido un aumento en la distribución mediante dispositivos de comunicación a distancia (teléfono e Internet), el desarrollo de alianzas creativas que articulan atención y distribución de prestaciones y servicios, resultando en una mayor eficacia y un mejor seguimiento de los sistemas existentes. Los progresos realizados han sido apoyados por la difusión generalizada que se hace de los valores del profesionalismo y la administración eficaz del sector público, así como también por la reducción de costes de la tecnología de la información. Los avances tecnológicos aplicados a la administración de bases de datos y a la recaudación de ingresos para la seguridad social pueden incrementar aún más el cumplimiento de las obligaciones y los esfuerzos de la lucha contra la evasión.

Cambio demográfico

El proceso de envejecimiento afecta evidentemente la región, aun cuando los países viven diferentes etapas del proceso de transición. La tendencia general en las Américas ha sido una disminución secuencial de la mortalidad infantil, seguida a la vez de un aumento de la esperanza de vida y de una disminución de la fecundidad. Este patrón ha creado poblaciones que han pasado de ser jóvenes al principio a poblaciones que envejecen cada vez más. En las Américas, la segunda fase avanza más rápido que en Europa occidental, en donde el proceso de envejecimiento comenzó en el siglo XIX. El éxito de las políticas públicas, un mayor acceso a la sanidad, al agua potable, a la atención médica, a la educación y a mejores remuneraciones son elementos que han disparado y acelerado el proceso de envejecimiento en las Américas. La transición demográfica en la región cambiará sin duda el modelo de demanda de servicios de salud y protección social en los años y decenios por venir. Las políticas de apoyo a la maternidad deberán permitir a las mujeres combinar maternidad y participación en el mercado laboral. Los sistemas de seguro de accidentes del trabajo y de prevención de riesgos profesionales necesitrán adaptarse a riesgos de accidentes o de enfermedad profesional más grandes, los cuales surgirán a medida que aumenten la edad de la población económicamente activa y las tasas de dependencia. Las políticas de empleo en general y las de protección contra el desempleo en particular tendrán también que tomar en cuenta el aumento de edad de la fuerza de trabajo. Bastante se ha escrito ya sobre el efecto de la sostenibilidad financiera de los sistemas de seguridad social y de las adaptaciones que ello requerirá. Sin embargo, cuando se trata de reaccionar ante el tema demográfico, los países de las Américas deberían evitar repetir las reformas drásticas y costosas que se llevaron a cabo en los años 80 y 90, que no entregaron todo lo que habían prometido y que de hecho redujeron la cobertura. La adaptación de los sistemas contributivos y no contributivos a una población más vieja se puede hacer de modo gradual y por etapas, a medida que avance el proceso de envejecimiento. Debería velarse también por que las reformas no creen desigualdad al aumentar los sistemas de baja cobertura su demanda de financiación procedente de los impuestos generales. Los Convenios de la OIT son una referencia importante, especialmente el C102, que fue ratificado por Brasil en 2009 y está siendo revisado para su aplicación en varios parlamentos en América Latina (p.ej. Argentina y Uruguay) o que está siendo estudiado por los gobiernos de varios países (p.ej. Paraguay y Honduras).