Pisos de protección social y coordinación institucional
Dentro de los principios definidos por la Recomendación n° 202, la coordinación entre las políticas sociales, económicas y de empleo y la coherencia entre las instituciones encargadas de las prestaciones sociales (Art 10; Art.3, incisos l y m), toman una importancia central para una efectiva implantación de los Pisos de protección social (PPS) como un todo coherente que conlleve progresivamente a niveles más altos de protección social (orientados por C.102).
En ese ámbito, la coordinación institucional puede ser definida como un proceso de desarrollo progresivo a lo largo del ciclo de vida de las políticas (en el diseño, las operaciones y la evaluación) que busca concertar medios y esfuerzos que conlleven a una acción sinérgica y común.
A nivel político, la coordinación se puede realizar de forma horizontal entre las instituciones y ministerios encargados de diseñar y definir las políticas nacionales de protección social y de forma vertical entre los diferentes niveles del gobierno (federal, nacional, regional, municipal) que asegure la puesta en práctica de las políticas definidas, la sostenibilidad financiera de las prestaciones sociales y su entrega efectiva y descentralizada (en cantidad y calidad) a los beneficiarios.
A nivel de la gestión, la coordinación - con el objetivo de asegurar una reducción de costos y una mejora de la transparencia y eficiencia administrativa - puede tomar diferentes formas como: servicios integrados y complementarios, ventanilla única, mecanismos de identificación de beneficiarios, bases de datos comunes, sistemas integrados de información etc.
El creciente interés de dichas prácticas también radica en el hecho que esta última década ha visto el desarrollo de programas de extensión de la protección social de nueva generación que requieren altos niveles de coordinación. Por ejemplo, muchos países latinoamericanos decidieron implementar políticas de protección social como mecanismos de lucha contra la pobreza a finales de los años 1990 e inicio de los años 2000. Los programas claves de estas políticas poseen varios componentes del sistema de protección social que se conjugan para formar un conjunto de prestaciones coherentes a nivel del hogar (salud, educación, ingreso básico, etc.). Muchos de estos se iniciaron como programas de transferencias condicionadas, por ejemplo Progresa/Oportunidades en México, que luego movilizaron varios tipos de prestaciones de protección social. Estos programas son una prueba de los esfuerzos considerables realizados en los paises de esta región para desarrollar mecanismos funcionales de coordinación institucional y sus experiencias podrían ser útiles en el proceso de aprendizaje de los demás países de la región como del mundo.
Las experiencias de Argentina, Brasil, Chile, México, y Uruguay
Con el objetivo de documentar y promover la reflexión sobre la importancia de la coordinación institucional para una implantación y gestión eficaz y coherente de los pisos nacionales de protección social, las experiencias de 5 de los países latinoamericanos más avanzados en este tema serán presentados a continuación.
Argentina
Prácticas de diseño integrado
En 2002 fue creado el CCPS (Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales) con el objetivo de articular, planificar y coordinar estratégicamente la política social del gobierno nacional argentino entre los diferentes ministerios.
La ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social), creada en 1991, es la entidad encargada de gestionar las prestaciones sociales en Argentina, entre las cuales figuran: las asignaciones familiares (y el sistema AUH), los subsidios por desempleo, el sistema previsional, reintegros, información y los registros de trabajadores.
La AUH (Asignación Universal por Hijo) es un programa de transferecia condicionada (a contraprestaciones de educación y salud) creado en 2009 con el objetivo de mejorar la calidad de vida y el acceso a la educación de los niños y adolescentes. A partir del 2011, contribuye a disminuir la mortalidad infantil en niños menores de 1 año y a mejorar la calidad del proceso de embarazo de las mujeres. La AUH vino a reemplazar los siguientes tres programas que existían hasta entonces: el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, el Seguro de Capacitación y Empleo y el Plan Familias por la Inclusión Social.
El Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), creado en el 2008, elimina el régimen de capitalización, sustituyéndolo por el régimen de reparto. El SIPA se dirige a las personas mayores (65 años - hombres y 60 años - mujeres) e incluye tres prestaciones: la Prestación Básica Universal (PBU), Prestación Compensatoria (PC) y Prestación Adicional por Permanencia (PAP).
El sistema de salud argentino está constituido por sistemas compartimentados: el privado, el de obras sociales y el público.
A NIVEL POLITICO
Coordinación horizontal a nivel central del gobierno:
Las entidades centrales para la planificación de las políticas y de la gestión de los programas y acciones sociales en Argentina son el CCPS y la ANSES.
El CCPS de la presidencia de la Nación está conformado por los Ministerios de Desarrollo Social; de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; de Educación; de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; de Salud; de Economía y Producción; de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.
La ANSES es dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Coordinación vertical entre los diferentes niveles del gobierno:
La coordinación entre los diferentes niveles del gobierno está asegurada por los Consejos Federales, los cuales funcionan por intermedio de reuniones periódicas donde se dan a conocer a las autoridades sectoriales de las provincias (los representantes de los gobiernos locales) las diferentes resoluciones de los Ministerios Nacionales, se discuten iniciativas, se comparten buenas prácticas y se dan los debates políticos y conceptuales.
En Argentina existen Consejos Federales en las áreas de salud, educación, trabajo y previsión social.
La ANSES para la ejecución de las AUH a nivel nacional, cuenta principalmente con las UAI (Unidades de Atención Integral), las cuales son responsables de la atención al público. En Argentina se ha establecido un mecanismo de coordinación entre la ANSES y los Ministerios de Salud y de Educación para la implementación de la AUH. El gobierno nacional ha concluido la firma de un convenio con los gobiernos de las provincias para asegurar la cesión de los datos de los planes y programas sociales a la ANSES.
A NIVEL DE LA GESTION
Focalización coordinada de los beneficiarios:
La focalización de los beneficiarios se lleva a cabo, principalmente, por intermedio del CUIL (Código Único de Identificación Laboral) otorgada por la ANSES y/o el CUIT (Clave Única de Identificación Tributaria) otorgada por la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) y de censos nacionales de hogares, personas y viviendas.
Sistema integrado de información social:
El SINTys (Sistema de Identificación Nacional, Tributario y social) es la mega base de datos que registra a los ciudadanos y focaliza a los derechohabientes de las políticas sociales. Este sistema incorpora en sus registros el CUIT, CUIL.
El SIEMPRO (Sistema de Evaluación y Monitoreo de Proyectos Sociales) tiene como función el seguimiento de los resultados y la evaluación de los proyectos sociales en Argentina.
Los dos sistemas dependen del CCPS.
Brasil
Prácticas de diseño integrado
En 2004 fue creado el MDS (Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre), el cual es responsable de las políticas sociales (seguridad alimentaria, asistencia social y pago de rentas) y tiene, entre otras, la misión de coordinar, controlar y supervisar la ejecución de las mismas.
En el 2011 se crea el Plan contra la pobreza Brasil sin Miseria, buscando, entre otras cosas, reagrupar los principales programas nacionales de ingreso e integrar acciones de inclusión productiva.
Programas nacionales de ingreso:
- Bolsa Familia: es un programa de transferencia monetaria que beneficia a las familias pobres y extremadamente pobres, teniendo como condicionalidad la asistencia de los niños a centros educativos y a centros de salud para vacunación. Creado en 2003, el Bolsa Familia unifica los programas de transferencias condicionadas sectoriales (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentaçao, Auxilio-Gas).
- BPC (Beneficio de Prestación Continuada): es un programa de transferencia monetaria otorgado a los adultos mayores de 65 y a los discapacitados de familias de bajos ingresos.
Inclusión productiva:
- En la zona urbana: calificación profesional mediante el PRONATEC (Programa Nacional de Acceso a la Educación Técnica y al Empleo) en colaboración con el MEC (Ministerio de Educación) y apoyo empresarial mediante microcréditos.
- En la zona rural: mediante el acceso a medios de producción (semillas, brotes, etc.) y apoyo técnico.
En 2011 se institucionaliza el SUAS (Sistema Único de Asistencia Social), el cual opera desde el 2005 por intermedio de una red de centros asistenciales repartidos sobre el territorio nacional.
El sistema de seguridad social, promulgado hace más de 25 años en la Constitución de 1988, es completado por el SUS (Sistema Único de Salud) y por el Sistema de Previsión Social. Este último cuenta con el Ministerio de Previsión Social como ente rector asi como con el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y la Empresa de Tecnologia e Informaciones de Previsión Social (Dataprev). Cabe mencionar que el SUAS (recientemente institucionalizado), el SUS y el Sistema de Previsión Social no tienen un ente de coordinación gestor común.
A NIVEL POLITICO
Coordinación horizontal a nivel central del gobierno:
A nivel central del gobierno, el Plan Brasil sin Miseria esta compuesto por:
- Un Comité Nacional de Gestión: conformado por el MDS, la Casa Civil de la Presidencia (CC ) y otros tres ministerios;
- Un Grupo Ejecutivo (Comité Central): conformado por los viceministros;
- Un Grupo Interministerial de Acompañamiento: que informa al Comité Nacional y al Grupo Ejecutivo sobre los programas y acciones sociales y sus presupuestos respectivos.
El MDS es el ente encargado de coordinar las tres instancias.
El Bolsa Familia esta principalmente basado en una colaboración entre el MDS y el Caja Económica Federal para la ejecución de los pagos del programa.
EL BPC, por su parte, se basa en la colaboración entre el MDS y el INSS para llevar a cabo la gestión y los pagos de las pensiones no contributivas.
Coordinación vertical entre los diferentes niveles del gobierno:
El Plan Brasil sin Miseria esta principalemente organizado, entre los diferentes niveles del gobierno, por:
- La SESEP (Secretaria Extraordinaria para la Superación de la Extrema Pobreza), la cual está en constante contacto con las municipalidades y;
- Los Comités Ministeriales.
La división de tareas del programa Bolsa Familia esta principalmente establecida por medio de convenios firmados entre la SENARC (Secretaria Nacional de Renta de Ciudadanía) del MDS y las municipalidades así como en los reglamentos del programa.
A NIVEL DE LA GESTION
Puerta de entrada (Ventanilla Única):
En Brasil, los CRAS (Centros de Referencia de la Asistencia Social) y CREAS (Centros Especializados de Asistencia Social), distribuidos sobre el territorio nacional, funcionan como una red y sirven como puerta de entrada a los derechos sociales: salud, educación seguridad alimentaria, etc. Estos centros forman parte del SUAS y deberían ser un instrumento importante para la “búsqueda activa” de los beneficiarios sociales potenciales del Plan Brasil Sin Miseria.
Focalización coordinada de los beneficiarios:
En Brasil se usan métodos directos de focalización de beneficiarios basados, principalmente, en el establecimiento de líneas de pobreza calculadas sobre los ingresos familiares mensuales per cápita. Dos líneas de pobreza - no oficiales - se usan para identificar a los beneficiarios de los principales programas nacionales Bolsa Familia y BPC. La primera línea (Bolsa Familia) utiliza el concepto de ingreso familiar mensual per cápita, el cual debe ser igual o inferior a un monto promedio definido para las familias pobres y extremadamente pobres. La segunda (BCP), utiliza también el concepto de ingreso familiar mensual per cápita, debiendo este ser igual o inferior a un cuarto del salario mínimo vigente en el país.
Sistema integrado de información social:
El Cadastro Único para los Programas Sociales (CadÚnico) es un instrumento que sirve para la colecta de datos e informaciones sociales y para la identificación y focalización de los beneficiarios de los programas sociales y de la distribución de rentas. Utilizado a nivel federal, estatal y municipal, el CadÚnico es coordinado y mantenido por el MDS y la Caja Económica Federal.
Chile
Prácticas de diseño integrado
En 2011 se crea el MDS (Ministerio de Desarrollo Social) - reemplazando al MIDEPLAN (Ministerio de Planificación y Cooperación) -, el cual tiene entre otras, la función de coordinar y supervisar la implantación del Sistema Intersectorial Chileno que intenta integrar los principales programas nacionales: CHS (Chile Solidario), CHCC (Chile Crece Contigo) y el IEF (Ingreso Ético Familiar).
CHS: es un programa de ingresos condicionados, creado en el 2002, dirigido a familias y personas pobres en situación de vulnerabilidad. El CHS extiende su cobertura mediante el Programa Puente (dirigido a familias en extrema pobreza), el Programa Vínculos (orientado al apoyo de adultos mayores vulnerables), el Programa Calle (orientado al trabajo con adultos que no poseen un techo) y el Programa Caminos (dirigido a los hijos e hijas menores de presos).
CHCC: es un programa integral centrado en niños y niñas menores de 4 años.
IEF: es un programa de ingresos condicionados, creado en el 2012, dirigido a familias en extrema pobreza. Todavía en fase de implementación, este nuevo programa ofrece un monto superior que el ofrecido por el Programa Puente (del CHS), además de un mejor acompañamiento psicosocial.
Otras dos reformas importantes en el pilar contributivo y no contributivo en materia de protección social en Chile son: la reforma previsional del 2008, la cual establece un sistema de pensiones solidarias de vejez (para las personas mayores de 65 años) e invalidez mediante la entrega de pensiones básicas y aportes previsionales; y la reforma de salud AUGE (Atención Universal de Garantías Explícitas) del 2005 que asegura una cobertura de salud al 100% en 69 patologías.
A NIVEL POLITICO
Coordinación horizontal a nivel central del gobierno:
El MDS es el eje político central, encargado de asegurar la coordinación institucional para la implantación y gestión del Sistema Intersectorial de protección social en Chile.
Este ministerio está, principalmente, organizado en 2 subsecretarías:
- La subsecretaría de servicios sociales y;
- La subsecretaría de evaluación social
Coordinación vertical entre los diferentes niveles del gobierno:
- A nivel regional: los ministerios y servicios de cada región se articulan en el Comité Técnico Regional de Desarrollo Social para la coordinación y monitoreo de los programas sociales;
- A nivel provincial: los representantes sectoriales de ministerios y servicios se articulan en el Comité Técnico Provincial de Desarrollo Social;
- A nivel municipal: los diversos servicios municipales y locales funcionan como una red en el Comité Técnico Municipal de Desarrollo Social. Los municipios constituyen las UIF (Unidades de Intervención Familiar), las cuales forman una micro-red de intervención que articula los apoyos psicosociales que están en contacto directo con las familias.
A NIVEL DE LA GESTION
Puerta de entrada (Ventanilla Única):
El apoyo psicosocial en los hogares es un eje clave para el acceso de las familias y personas necesitadas al sistema de protección social. Es el vínculo entre la oferta conjunta de servicios sociales y la demanda que permite, a su vez, el control de las obligaciones de los beneficiarios y el seguimiento de los resultados de los diferentes programas sociales en Chile. Las UIF, establecidas en los municipios, son las encargadas de coordinar y articular a los diferentes apoyos psicosociales que funcionan como una red a nivel local. El apoyo psicosocial, como concepto de "ventanilla única", es un punto de suma importancia para extender la cobertura de las prestaciones sociales y para lograr un modelo integral de protección social en Chile.
Focalización coordinada de los beneficiarios:
La focalización de los beneficiarios de los diferentes programas sociales en Chile se efectúa por intermedio de la FDS (Ficha de protección social). La FDS es responsabilidad de las municipalidades, las cuales se encargan de registrar la información obtenida en el RIS (Registro de Información Social).
En Chile, se usa un modelo matemático que calcula la situación socioeconómica de las familias de forma multidimensional (ingresos, localización, composición de la familia, entre otros) para la identificación y focalización de los beneficiarios.
Sistema integrado de información social:
Chile cuenta con el SIIS (Sistema Integrado de Información Social) para el registro e identificación de los beneficiarios de los programas sociales y para el monitoreo y evaluación de los mismos. Administrado por el MDS, el SIIS se nutre de las informaciones registradas a nivel municipal en el RIS.
México
Prácticas de diseño integrado
En el 2004 fue promulgada la LGDS (Ley General de Desarrollo Social) con el objetivo de crear un marco jurídico que reconozca y atienda las necesidades sociales de los mexicanos de manera integral. Esta ley constituye una importante reforma para lograr un modelo integrado de protección social en México.
Progresa, creado en 1997, fue el primer programa de transferencias condicionadas en México, el cual atendía las necesidades de salud, educación y alimentación en las zonas rurales mexicanas. En el 2001, este programa fue extendido a las zonas urbanas y semiurbanas y se le cambio de nombre al actual programa Oportunidades. En el año 2008, este último incluye el programa 70, el cual supone un suplemento monetario para sus beneficiarios mayores de 70 años y en el año 2010 comienza a operar los programas de apoyo alimenticio (PAL). El programa Oportunidades, reconocido a nivel mundial, fue integrado dentro de la estrategia global de lucha contra la pobreza y desigualdad en México, denominada Vivir Mejor.
En el año 2013 la iniciativa del programa 70 en favor de los beneficiarios del programa Progresa/Oportunidades derivo en el Programa de Pensiones para Adultos Mayores, reduciendo la edad de los beneficiarios a 65 años.
Otra reforma importante en México fue introducida, en 2003, sobre la Ley General de la Salud, la cual dio origen al Seguro Popular. Este último tiene el objetivo de garantizar la salud a las personas no cubiertas por otro tipo de sistema o seguro, sin menoscabo de su situación económica.
Cabe resaltar que la seguridad social de los trabajadores de la economía formal en México se realiza a través del IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social) y del ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) para los funcionarios.
A NIVEL POLITICO
Coordinación horizontal a nivel central del gobierno:
Con el objetivo de concertar y coordinar las estrategias de desarrollo social, la ley LGDS (2004), crea la Comisión Nacional de Desarrollo Social, la cual está compuesta por los titulares de las Secretarías de: Desarrollo Social (SEDESOL); Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; así como Medio Ambiente y Recursos Naturales.
La SEDESOL es la secretaria responsable de presidir esta Comisión.
Por intermedio de esta misma ley se crea, en 2005, el CONEVAL (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social), al que se le encomienda el establecimiento de criterios multidimensionales de medición de la pobreza y la coordinación de manera integrada de la evaluación de las políticas y programas sociales. El CONEVAL es una unidad dependiente de la SEDESOL.
La coordinación a nivel central del programa Oportunidades se realiza mediante un Comité Técnico de Coordinación Nacional, el cual esta compuesto por la SEDESOL y otras 5 secretarías federales. Estas secretarías sumadas a los servicios estatales de salud, al IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social), a los servicios estatales de educación y al CONAFE (Consejo Nacional de Fomento Educativo) son las instancias ejecutoras del programa.
Coordinación vertical entre los diferentes niveles de gobierno:
La coordinación vertical del programa Oportunidades se realiza por intermedio de los gobiernos municipales y de las Delegaciones o Coordinaciones presentes en las 32 entidades federativas en México. Estas últimas son responsables de la atención a las familias beneficiarias y del seguimiento del Programa en el estado correspondiente.
A NIVEL DE LA GESTION
Focalización coordinada de los beneficiarios:
La identificación de las personas o familias pobres en México se realiza por medio de una línea de pobreza, la cual es el resultado de métodos multidimensionales de medición. Esta tarea es responsabilidad del CONEVAL (unidad dependiente de la SEDESOL).
EL CUIS (Cuestionario Único de Información Socioeconómica) es el instrumento de recolección de información socioeconómica que identifica a los posibles beneficiarios de los principales programas sociales en México. Si es necesario, el CUIS puede ser complementado por el CC (Cuestionario Complementario). Ambos cuestionarios son responsabilidad de la SEDESOL, la cual cuenta con las diferentes delegaciones para su colecta a nivel local.
Sistema integrado de información social:
El SIIPP-G (Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales) es un sistema de la administración federal pública de México que funciona a través de la unificación del registro de padrones de los beneficiarios de los programas sociales: Oportunidades, Seguro Social y Vivienda Popular. A partir de este padrón, se entregan credenciales de identificación a las familias y las personas que participan en alguno de los tres programas. La llave común para todos los programas es la CURP (Clave Única de Registro de Población).
EL CONEVAL es el ente responsable de la evaluación integrada de las políticas y programas sociales en México.
Uruguay
Prácticas de diseño integrado
En el 2005 fue creado el MIDES (Ministerio de Desarrollo Social), el cual tiene entre otras, la función de coordinar las intervenciones sociales dirigidas a los grupos más vulnerables, en un intento de limitar la fragmentación de la oferta publica en esta área. El MIDES tiene también la responsabilidad de evaluar y monitorear la puesta en práctica de las transferencias monetarias y demás programas sociales. Para cumplir con las tareas de evaluación y monitoreo el MIDES crea la DIMEN (Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo).
En el 2008 el gobierno de Uruguay da por terminado el “Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social” (PANES – 2005 a 2007) y aprueba “El Plan de Equidad”, el cual comprende varias reformas estructurales: Sistema Impositivo, Salud, Reforma del Estado, Plan de Igualdad de Oportunidades.
El gobierno aprueba, a su vez, la RAIS (Red de Asistencia e Integración Social) , que comprende el conjunto de medidas y estrategias de acción para poner en práctica dichas reformas, entre las cuales encontramos las transferencias monetarias no contributivas de las AFAM (Asignaciones Familiares) y Pensiones de Vejez; seguidas por la seguridad alimentaria; políticas de educación para la infancia y adolescencia; políticas asociadas al trabajo protegido; promoción de cooperativas sociales y emprendimientos productivos; políticas de promoción e inclusión social y políticas de atención de la discapacidad.
En lo que se refiere a las reformas de los programas de transferencia, las AFAM estan dirigidas a niños y adolescentes menores de edad de hogares pobres y económicamente vulnerables y tienen como condicionalidad la asistencia de estos a centros educativos y a controles periódicos de salud. Las pensiones de vejez, por su parte, incluyen la generación de una prestación complementaria percibida por las personas mayores necesitadas a partir de los 65 años y no a los 70 años según la disposición existente hasta el momento.
El BPS (Banco de Previsión Social) es el instituto de seguridad social estatal en Uruguay. Creado en 1967, el BPS es un actor necesario e histórico clave para el funcionamiento y la buena repartición de las prestaciones sociales en el país.
En el caso uruguayo el Plan de Equidad y la RAIS podrian ser considerados como componentes importantes de integración para del Piso nacional de protección social.
A NIVEL POLITICO
Coordinación horizontal a nivel central del gobierno:
La coordinación horizontal a nivel central del gobierno en Uruguay se realiza mediante:
- Un Gabinete Social de coordinación intersectorial, presidido por el MIDES e integrado por los ministerios: de Economía y Finanzas (MEF); de Educación y Cultura (MEC); de Trabajo y Seguridad Social (MTSS); de Salud Pública (MSP); de Turismo y Deporte (MTD); de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y;
- El CNPS (Consejo Nacional de Políticas Sociales) donde participan los mismos ministerios que conforman el Gabinete Social más la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) - el CNPS puede contemplar la participación de otras entidades como el BPS.
El BPS es el aliado necesario del MIDES, sobre todo en lo que se refiere a los programas de transferencias monetarias no contributivas (AFAM y pensiones de vejez).
Coordinación vertical entre los diferentes niveles del gobierno:
La coordinación en el área social en Uruguay es completada por las Mesas Interinstitucionales compuestas por representantes locales contemplados en el CNPS. Estas trabajan a nivel del territorio para articular la oferta publica social en los ámbitos locales.
A NIVEL DE LA GESTION
Focalización coordinada de los beneficiarios:
La focalización de los beneficiarios de los programas más importantes en Uruguay se ha realizado principalmente mediante la solicitud MIDES-BPS. Aunque recientemente, la tarea de focalización recae sobre el Observatorio de Programa Sociales e Indicadores (a cargo del MIDES), el cual utiliza un mapeo geo-referenciado realizado mediante visitas a los hogares de las familias más pobres. La inclusión de los beneficiarios conlleva a la entrega de tarjetas (Tarjeta Uruguay Social y Tarjeta BPS-Prestaciones) para efectuar el pago de las transferencias monetarias.
Sistema integrado de información social:
Uruguay cuenta, desde el año 2012, con el SIIAS (Sistema Integrado de Información en el Area Social), el cual fue creado como un instrumento de medición que vincula datos de los diferentes organismos, programas sociales y destinatarios. El SIIAS es el resultado de un acuerdo de cooperación institucional entre el MIDES, el BPS y otros 7 organismos estatales.
El Observatorio Social de Programas e Indicadores es un sistema que contiene la información de los programas sociales en Uruguay y es utilizado para la evaluación y seguimiento de los mismos.
Cuadro comparativo
Lecciones aprendidas
Las experiencias de los 5 países latinoamericanos, estudiados en materia de coordinación institucional relativa a los Pisos de protección social, nos dejan un conjunto de lecciones que podrían ser útiles para los demás países de la región como del mundo.
Vinculadas con las políticas de la OIT (en particular con la Recomendación n° 202), dichas lecciones nos permiten realizar las siguientes observaciones:
1) La coordinación institucional a nivel político, debería comprender una estructura de coordinación bidimensional (horizontal y vertical) :
- La coordinación horizontal (o intersectorial) podría ser realizada a nivel central del gobierno entre los ministerios e instituciones responsables de los programas sociales, de las áreas financieras y de planificación (Rec.202, artículo 1, inciso m). En un contexto de fragmentación, la existencia de espacios orgánicos de intercambio, que sirvan a dichos organismos para establecer los lineamientos de las políticas de protección social y sus respectivos espacios fiscales, es fundamental. El Gabinete Social de Ministros en Uruguay y el CCPS en Argentina, pueden ser tomados como ejemplo.
- La coordinación vertical podría ser realizada entre los diferentes niveles del gobierno (federal, nacional, regional, municipal) con el objetivo de asegurar la coherencia de aplicación de las políticas y de atención a los beneficiarios. En los casos de Argentina – con la AUH – y Chile – con el CHS –, los convenios de colaboración existentes entre las instituciones de protección social y los municipios para la ejecución de los programas de manera gradual y los mecanismos de retroalimentación provenientes de aquellas entidades que tienen contacto regular con los beneficiarios, pueden ser tomados como ejemplo.
2) La coordinación a nivel político debería a su vez traducirse en las prácticas de gestión. La coordinación en la gestión se revela como un elemento clave para alcanzar una efectiva ejecución y seguimiento de las acciones y programas sociales (evitando la duplicidad de los mismos) y lograr una «gestión financiera y [una] administración sanas, responsables y transparentes» (Rec.202, artículo 1). En los 5 países se ha destacado:
- El establecimiento de un mecanismo único de identificación de los beneficiarios con criterios de identificación comunes y una base de datos compartida entre las instituciones y niveles del gobierno responsables de los programas sociales. Dichos mecanismos permiten una reducción de los tiempos y costos administrativos y facilitan el desarrollo de una estrategia de "búsqueda activa" de los beneficiarios potenciales (como la que existe en Brasil y Chile) para lograr una mayor cobertura y una mejor visibilidad de la población meta.
- El intercambio de datos entre las instituciones encargadas de los programas de protección social se destaca como un elemento clave para mejorar el servicio al beneficiario y los mecanismos de seguimiento y control además de permitir una transición paulatina de los beneficiarios de unos programas de protección social a otros, a lo largo del ciclo de vida.
- El establecimiento de una red institucional de cobertura nacional, con puntos locales o “ventanillas únicas” como puerta de entrada de los beneficiarios a las prestaciones sociales, se destaca como una buena práctica para orientar a las personas necesitadas hacia los programas sociales más adecuados. El concepto de "ventanilla única" puede, a su vez, ser utilizado para reforzar la estrategia de búsqueda activa de beneficiarios potenciales en los países y servir a otras políticas públicas (salud, educación, desarrollo agrario, seguridad alimentaria, etc.). Las redes institucionales, tales como CRAS y CREAS en Brasil y/o los apoyos psicosociales a domicilio (UIF) en Chile, pueden ser tomadas como ejemplo.
3) La definición de una base legal y el apoyo político de alto nivel sostenido en el tiempo han sido destacados como componentes importantes para: alcanzar el buen funcionamiento de la estructura bidimensional de coordinación; dar continuidad a los programas sociales; uniformalizar procedimientos y reglamentos que sean aplicables a nivel nacional; fomentar la legitimidad de un cambio en las prácticas institucionales (y de sus funcionarios); y aumentar la efectividad de la coordinación a todo nivel político (horizontal y vertical) y de la gestión.
| Debates y desafíos pendientes... La Recomendación n° 202 (artículo13, párrafo 2) pone al centro del debate las cuestiones de la coordinación entre prestaciones no contributivas y contributivas. La articulación de las prestaciones no contributivas con las prestaciones contributivas es imprescindible para asegurar, entre otros, los derechos de los trabajadores en el mundo y para fortalecer las prestaciones y garantías arraigadas en el Convenio N°102 - norma mínima sobre la seguridad social - de 1952. Por lo tanto, el rol del PPS dentro del sistema de seguridad social es fundamental para alcanzar un sistema de protección social integral (como lo demuestra, por ejemplo, la articulación del sistema de protección social en Uruguay). No obstante, la pobreza y la informalidad son fenómenos complejos e inherentes de los países que incluyen múltiples privaciones y dificultan dicha articulación. Para ello, se debería reforzar la creación de incentivos sostenibles de inclusión productiva (como las propuestas en Brasil) y de lucha contra la informalidad que conlleven a una transición de sistemas no contributivos a sistemas contributivos. Del mismo modo, se deberían evitar las «trampas de la pobreza» que se crean cuando las personas pierden las prestaciones no contributivas al unirse al mercado laboral como trabajadores asalariados. Las reglas deberían entonces ser diseñadas de tal forma que la universalidad de las garantías del PPS esten aseguradas y conjugadas con la adquisición progresiva de derechos a prestaciones más avanzadas basadas en los ingresos o en la duración del empleo. |