Lecciones Aprendidas

Las experiencias de los 5 países latinoamericanos, estudiados en materia de coordinación institucional relativa a los Pisos de protección social, nos dejan un conjunto de lecciones que podrían ser útiles para los demás países de la región como del mundo.

Vinculadas con las políticas de la OIT (en particular con la Recomendación n° 202), dichas lecciones nos permiten realizar las siguientes observaciones:

1) La coordinación institucional a nivel político, debería comprender una estructura de coordinación bidimensional (horizontal y vertical) :

• La coordinación horizontal (o intersectorial) podría ser realizada a nivel central del gobierno entre los ministerios e instituciones responsables de los programas sociales, de las áreas financieras y de planificación (Rec.202, artículo 1, inciso m). En un contexto de fragmentación,  la existencia de espacios orgánicos de intercambio, que sirvan a dichos organismos para establecer los lineamientos de las políticas de protección social y sus respectivos espacios fiscales, es fundamental. El Gabinete Social de Ministros en Uruguay y el CCPS en Argentina, pueden ser tomados como ejemplo.
• La coordinación vertical podría ser realizada entre los diferentes niveles del gobierno (federal, nacional, regional, municipal) con el objetivo de asegurar la coherencia de aplicación de las políticas y de atención a los beneficiarios. En los casos de Argentina – con la AUH – y Chile – con el CHS –, los convenios de colaboración existentes entre las instituciones de protección social y los municipios para la ejecución de los programas de manera gradual y los mecanismos de retroalimentación provenientes de aquellas entidades que tienen contacto regular con los beneficiarios, pueden ser tomados como ejemplo.

2) La coordinación a nivel político debería a su vez traducirse en las prácticas de gestión. La coordinación en la gestión se revela como un elemento clave para alcanzar una efectiva ejecución y seguimiento de las acciones y programas sociales (evitando la duplicidad de los mismos) y lograr una «gestión financiera y [una] administración sanas, responsables y transparentes» (Rec.202, artículo 1). En los 5 países se ha destacado:

• El establecimiento de un mecanismo único de identificación de los beneficiarios con criterios de identificación comunes y una base de datos compartida entre las instituciones y niveles del gobierno responsables de los programas sociales. Dichos mecanismos permiten una reducción de los tiempos y costos administrativos y facilitan el desarrollo de una estrategia de "búsqueda activa" de los beneficiarios potenciales (como la que existe en Brasil y Chile) para lograr una mayor cobertura y una mejor visibilidad de la población meta.
• El intercambio de datos entre las instituciones encargadas de los programas de protección social se destaca como un elemento clave para mejorar el servicio al beneficiario y los mecanismos de seguimiento y control además de permitir una transición paulatina de los beneficiarios de unos programas de protección social a otros, a lo largo del ciclo de vida.
• El establecimiento de una red institucional de cobertura nacional, con puntos locales o “ventanillas únicas” como puerta de entrada de los beneficiarios a las prestaciones sociales, se destaca como una buena práctica para orientar a las personas necesitadas hacia los programas sociales más adecuados. El concepto de "ventanilla única" puede, a su vez, ser utilizado para reforzar la estrategia de búsqueda activa de beneficiarios potenciales en los países y servir a otras políticas públicas (salud, educación, desarrollo agrario, seguridad alimentaria, etc.).  Las redes institucionales, tales como CRAS y CREAS en Brasil y/o los apoyos psicosociales a domicilio (UIF) en Chile, pueden ser tomadas como ejemplo.

3) La definición de una base legal y el apoyo político de alto nivel sostenido en el tiempo han sido destacados como componentes importantes para: alcanzar el buen funcionamiento de la estructura bidimensional de coordinación; dar continuidad a los programas sociales; uniformalizar procedimientos y reglamentos que sean aplicables a nivel nacional; fomentar la legitimidad de un cambio en las prácticas institucionales (y de sus funcionarios); y aumentar la efectividad de la coordinación a todo nivel político (horizontal y vertical) y de la gestión.

 

Debates y desafíos pendientes... La Recomendación  n° 202 (artículo13, párrafo 2) pone al centro del debate las cuestiones de la coordinación entre prestaciones no contributivas y contributivas. La articulación de las prestaciones no contributivas con las prestaciones contributivas es imprescindible para asegurar, entre otros, los derechos de los trabajadores en el mundo y para fortalecer las prestaciones y garantías arraigadas en el Convenio N°102 - norma mínima sobre la seguridad social - de  1952. Por lo tanto, el rol del PPS dentro del sistema de seguridad social es fundamental para alcanzar un sistema de protección social integral (como lo demuestra, por ejemplo, la articulación del sistema de protección social en Uruguay). No obstante, la pobreza y la informalidad son fenómenos complejos e inherentes de los países que incluyen múltiples privaciones y dificultan dicha articulación. Para ello, se debería reforzar la creación de incentivos sostenibles de inclusión productiva (como las propuestas en Brasil) y de lucha contra la informalidad  que conlleven a una transición de sistemas no contributivos a sistemas contributivos. Del mismo modo, se deberían evitar las «trampas de la pobreza» que se crean cuando las personas pierden las prestaciones no contributivas al unirse al mercado laboral como trabajadores asalariados. Las reglas deberían entonces ser diseñadas de tal forma que la universalidad de las garantías del PPS esten aseguradas y conjugadas con la adquisición progresiva de derechos a prestaciones más avanzadas basadas en los ingresos o en la duración del empleo.