1. Aspectos de organización institucional;
2. Aspectos de financiamiento; 
3. Prácticas de afiliación y promoción de la cobertura;
4. Recaudación y cobranza de las contribuciones.

1. La legislación y política de salarios mínimos y otras politicas salariales (e.g. la regulacion sobre el pago en especie), en general, y en particular para el trabajo doméstico;
2. La legislación y política en relación con la jornada laboral;
3. La legislación y garantía de la seguridad y salud en el trabajo (SST);
4. La protección de la maternidad para el sector de trabajo doméstico;
5. La capacidad compulsiva para la garantía de los derechos a través del fortalecimiento del sistema de inspección laboral;
6. El acceso a información sobre derechos y garantías de protección laboral;
7. La promoción de la sindicalización y de la asociatividad en general; y
8. El fomento del diálogo social entre los sectores involucrados en el sector de trabajo doméstico.

De acuerdo con la visión de la OIT, la mayoría de estas políticas constituyen elementos complementarios e interrelacionados, que vienen a conformar una estrategia en favor del trabajo decente y el desarrollo inclusivo, la cual está basada de manera integral en la Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa.

1. Aspectos de organización institucional

Cobertura obligatoria. El trabajo doméstico es una actividad que posee una complejidad relativamente elevada en términos de la afiliación a los programas de seguridad social. La evidencia internacional parece indicar que el carácter obligatorio de la afiliación juega un papel fundamental para la extensión de la cobertura. Datos recopilados para el presente estudio muestran que un 89 por ciento de los países con algún tipo de cobertura de la seguridad social para las trabajadoras domésticas implementaron la cobertura obligatoria; de hecho, los casos de mayores índices de cobertura efectiva, en términos de proporción del trabajo doméstico afiliado a regímenes de seguridad social, se corresponden directamente con el carácter obligatorio de la cobertura.

Hay que destacar, sin embargo, que la cobertura obligatoria para el trabajo doméstico no es una medida suficiente para alcanzar niveles satisfactorios de cobertura efectiva. En la práctica, la experiencia apunta a que la obligatoriedad debe estar acompañada de un conjunto de medidas complementarias, la mayoría de las cuales se exponen a continuación.

Coordinación interinstitucional. La experiencia internacional sugiere que la coordinación entre las instituciones encargadas de implementar los sistemas de seguridad social, en sus diferentes funciones, constituye una pieza importante para garantizar ciertos niveles de eficacia.

Dentro de las resultados positivos asociados a una mayor coordinación interinstitucional, se pueden mencionar la simplificación en los procesos administrativos que deben cumplir los empleadores y trabajadoras, el aumento de la eficiencia y eficacia administrativa (incluso en términos de la reducción de los costos de administración del sistema), una mayor transparencia en la gestión de los programas y el acceso a información que permita afinar el diseño de estrategias para la extensión de la cobertura (OIT, Schwarzer et al, 2014). La coordinación interinstitucional representa, por lo tanto, una condición necesaria, aunque no suficiente, para alcanzar el objetivo de la extensión de la cobertura al trabajo doméstico.

Entre los casos estudiados se encuentran ejemplos de países donde han sido instrumentados mecanismos claros de coordinación entre los institutos encargados de la administración de la seguridad social, así como con otras entidades del Estado tales como los ministerios de trabajo, desarrollo social, finanzas, migración, de equidad de género o su equivalente, e institutos de estadísticas, entre otros. Son destacables los casos de Argentina, país que ha logrado una fuerte articulación de las entidades de seguridad social con el ministerio de finanzas; así como Uruguay y Singapur, con el ministerio de trabajo; entre otros.

La participación de cada una de las instituciones en las estrategias de extensión de la cobertura se explica a lo largo del capítulo, pero por ejemplo, en el caso del ministerio de finanzas, un mayor vínculo institucional con las instituciones de seguridad social permite avanzar en el fortalecimiento de las estrategias de control contributivo y otras medidas innovadoras como es el régimen de presunción implementado por Argentina.

Sindicalización del trabajo doméstico. Las trabajadoras domésticas por lo general poseen un limitado poder de negociación individual y colectivo, debido a que su lugar de trabajo es una vivienda particular y por lo general no poseen compañeros o compañeras de trabajo. Esta situación dificulta reunirse con otras trabajadoras domésticas para intercambiar experiencias e información y para organizarse colectivamente. Tales condiciones crean un ambiente de vulnerabilidad, que se traduce en remuneraciones más bajas en comparación con otros sectores o grupos, extensas jornadas de trabajo, un trato abusivo, entre otras condiciones de trabajo que están lejos del concepto de trabajo decente.

La creación y fortalecimiento de organizaciones de trabajadoras en el sector de trabajo doméstico representa un estrategia necesaria para reducir la vulnerabilidades que enfrentan los y las trabajadoras. Las organizaciones y los sindicatos pueden constituirse en una pieza fundamental en la defensa de los derechos laborales y de seguridad social, mediante la participación activa en la toma de desiciones a nivel nacional o a través de la creación de mecanismos de diálogo social.

En Italia, por ejemplo, los sindicatos asumieron la responsabilidad de negociar en nombre de las trabajadoras domésticas aspectos sobre los derechos laborales, incluyendo la definición de los salarios. En Francia, por ejemplo, los sindicatos reciben una fracción de los aportes de los empleadores, favoreciendo el financiamiento de las organizaciones y la extensión del diálogo social (ILO, 2013c). En estos casos, la adopción de convenios colectivos ha representado una estrategia fundamental para alcanzar niveles elevados de participación.

2. Aspectos de financiamiento

Contribución diferenciada. Como se ha mencionado, la inclusión del sector de trabajo doméstico en los regímenes de seguridad social presenta grandes desafíos, entre los cuales es destacable la limitada capacidad contributiva del sector.  Siendo una relación de trabajo atípica, el hecho de que sea un hogar o una persona particular la que asume el papel de empleador, no deja de constituir una barrera natural en términos de la capacidad contributiva, e inclusive en términos de la disposición a asumir dicho papel de empleador.

Debido a esta y otras condiciones, es fundamental que los regímenes de seguridad social establezcan estrategias que incorporen contribuciones diferenciadas, aplicando tasas de contribución inferiores para el trabajo doméstico (empleador y trabajador) –y para otros grupos con baja capacidad contributiva. Esto, junto con la creación de otros incentivos a la afiliación, incluyendo los incentivos fiscales, puede brindar resultados favorables en términos de la expansión de la tasa de afiliación efectiva. En concordancia con los principios de solidaridad y equidad que gobiernan la seguridad social, los esquemas de contribución diferenciados no deberían afectar el tipo o el monto de los beneficios que reciben las y los trabajadoros domésticos; el Estado puede asumir un papel importante subsidiando las contribuciones.

En la práctica, los esquemas de contribución diferenciada se aplican principalmente a través de dos mecanismos: 1) reduciendo el porcentaje de contribución o el monto de los aportes a los distintos regímenes de seguridad social, como en Israel; o 2) creando un esquema de contribución específico y más favorable para el trabajo doméstico. En este último caso, en algunos sistemas se calculan las contribuciones sobre la base de un salario por hora, como en Argentina o Italia, para así permitir, además, una mayor flexibilidad en la aplicación del mecanismo a los casos de empleo a tiempo parcial o multipatrono.

Subsidios del Estado. Otra forma de sobrepasar la barrera que representa la baja capacidad contributiva en el sector de trabajo doméstico –que como vimos puede afectar tanto al empleador como al trabajador–, tiene que ver con la participación directa de los subsidios estatales para complementar las contribuciones.

Las transferencias estatales pueden estar dirigidas a subsidiar los aportes de todas las trabajadoras domésticas o bien únicamente a aquellas con baja capacidad contributiva. En este último caso, el nivel de los subsidios puede variar en relación inversa con la capacidad contributiva; es decir, las trabajadoras con más bajos ingresos –y sus empleadores– se benefician recibiendo un porcentaje mayor de subsidio que las de alto ingreso. Esta estrategia requiere de medidas eficaces para el control contributivo, para evitar que los empleadores opten por la subdeclaración de salarios con el fin de beneficiarse inapropiadamente de los subsidios.

En cualquier caso, los subsidios tienen como propósito crear mayores incentivos a la afiliación, mediante la reducción de la carga contributiva. Según el modelo elegido, en la práctica internacional se observa que los subsidios pueden favorecer a ambos, al trabajador y empleador, o únicamente al trabajador.

La aplicación de los subsidios puede ser parte de una estrategia que incorpora a todos los trabajadores asalariados (e independientes) o bien puede ser una medida que incluya únicamente a grupos de difícil cobertura, como las trabajadoras domésticas. Por ejemplo, en Costa Rica el Estado subsidia un porcentaje de los aportes al seguro social que realizan las  trabajadoras domésticas y sus empleadores Caja Costarricense de Seguro Social; el subsidio es aplicado a todos los contribuyentes asalariados. En este caso, la tasa de contribución total es 34 por ciento (inferior al 36,5 por ciento que le correspondería a un trabajador asalariado común), donde el empleador contribuye un 24,17 por ciento del salario, el trabajador un 9,17 por ciento, y el Estado un 0,66 por ciento. Considerando que la cobertura efectiva de trabajo doméstico lograda hasta ahora por la Caja Costarricense de Seguro Social de Costa Rica es aún modesta en comparación con otros países en desarrollo, todo pareciera indicar que el subsidio en vigencia no ha sido suficiente para lograr el objetivo deseado, de modo que habría de ser revisado y complementado con otro conjunto de medidas. Al momento de preparación de este informe, en Costa Rica se están discutiendo varias alternativas.

En Turquía, el diseño del esquema de contribución contempla un subsidio del Estado al seguro de salud y de pensiones administrado por la Institución de Seguridad Social (SGK, Sosyal Güvenlik Kurumu), cuyos beneficiarios son los empleadores y trabajadores de todas las categorías ocupacionales, incluyendo el trabajo doméstico.

Incentivos fiscales. El trabajo doméstico es atípico, entre otras razones porque la figura del empleador es asumida por un hogar privado o por un individuo particular, de modo que el empleador no tiene una ganancia económica o interés comercial asociado con las tareas que realiza el o la trabajadora. En estas circunstancias, los incentivos fiscales para favorecer la afiliación pueden jugar un papel importante y de hecho constituyen una estrategia aplicada por muchos países.

En la práctica se observan distintas formas de diseñar los incentivos fiscales; entre los más usuales están las siguientes:

• Aplicación del pago de las contribuciones a la seguridad social por parte del empleador, como gastos deducibles de los impuestos sobre la renta. En algunos casos, como en Alemania y Francia, se establecen límites en el monto de los gastos deducibles.
• Reducción del porcentaje de los impuestos que paga el empleador, cuando el contrato de trabajo doméstico es a tiempo completo.
• Reducción de un porcentaje de las cotizaciones para aquellos empleadores que durante un extenso periodo no presentan atrasos en el pago de las contribuciones. En Ecuador, aquellos empleadores que contribuyen durante cinco años sin atrasos reciben un premio o incentivo: el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) no les cobra el monto correspondiente a los costos administrativos por 3 meses, los que corresponden a 0,44 por ciento del salario reportado.
• Reducción de las tasas de cotización para los empleadores que se adhieren al sistema de “vale de servicio”, como en Bélgica y Francia (ILO, 2013c).

Deducciones o excepciones contributivas. En estrecha relación con lo anterior, como muchas veces el pago de las cotizaciones puede ser difícil de asumir por parte de las trabajadoras domésticas, quienes con frecuencia prefieren permanecer sin estar afiliados a la seguridad social para evitar el pago de las cotizaciones respectivas. Algunos regímenes de seguridad social exhimen a las trabajadoras domésticas del pago de las cotizaciones, bajo ciertas circunstancias. En algunos casos, el diseño del esquema de cotizaciones obliga a los empleadores a asumir el total de las cotizaciones a la seguridad social, o como en Argentina, donde las trabajadoras domésticas pueden realizar aportes voluntarios.

Asimismo, algunos países desarrollados han establecido excepciones contributivas para los empleadores que reúnen ciertos requisitos, como por ejemplo, superar un límite de edad –setenta años por ejemplo, estar en condición de vulnerabilidad socieconómica y ser beneficiarios de un programa social, entre otros. Esta estrategia tiene como propósito, entre otros, facilitar los servicios de trabajo doméstico en poblaciones vulnerables y enfrentar lagunas en la prestación de servicios de cuido por parte del Estado.

Contribuciones exclusivas de parte del empleador.  Como estrategia alternativa para lidiar con el problema de la baja capacidad contributiva, algunos regímenes de seguridad social establecen la obligación de los empleadores de asumir el pago de todas las contribuciones cuando las trabajadoras ganan un salario por debajo de un umbral definido. En Filipinas, por ejemplo, cuando las trabajadoras domésticas ganan menos de P 5.000 (alrededor de US$ 110 por mes), los empleadores deben asumir el pago total de las contribuciones en el Instituto de Seguridad Social (SSS), uno de los tres regímenes para los cuales hacen aportaciones.

Una medida similar es aplicada en Costa Rica por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) mediante un esquema de contribución basado en un salario mínimo contributivo, el que para el 2013 fue de 131.760 colones (alrededor de US$ 239). Bajo este esquema, si el salario reportado es menor al salario mínimo contributivo, el empleador es responsable de pagar la diferencia de aportes derivada de aplicar el salario reportado y el salario mínimo contributivo vigente. Cabe destacar que esta estrategia contributiva tiene la desventaja de no tomar en cuenta que frecuentemente, especialmente en el mundo en desarrollo, una alta proporción de empleadores de trabajo doméstico no tienen suficiente capacidad para asumir sus contribuciones, de manera que finalmente se termina promoviendo una mayor evasión contributiva por el empleador, la que con cierta frecuencia se da en arreglo con el mismo trabajador.

Cotización según salario por hora. El trabajo doméstico, a diferencia de otras actividades, cuenta con una elevada proporción de la población que labora generalmente por horas o en jornada parcial. Esto ha conducido a que muchos regímenes de seguridad social se vean en la necesidad de ajustar sus esquemas administrativos para facilitar la inclusión del trabajo doméstico en la seguridad social, en particular cuando se desea cumplir con ciertos niveles mínimos de cotización.

Debido a lo anterior, la aplicación de los esquemas tradicionales de contribución, sin ninguna adaptación a las características específicas del trabajo doméstico, puede convertirse en una fuerte barrera para muchos empleadores y trabajadoras del sector. Por lo tanto, algunos países como Argentina e Italia han implantado esquemas de contribución basados en el salario por hora, o bien en intervalos de horas trabajadas.

En Italia el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INPS, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale) estableció un esquema de contribución basado en intervalos de salario por horas (Cuadro 3); las contribuciones son montos absolutos expresados en euros. Se trata de un sistema diferenciado con respecto al aplicado a la mayoría de trabajadores asalariados italianos, quienes a diferencia de las trabajadoras domésticas, contribuyen sobre el salario nominal reportado y la tasa de contribución (conjunta, empleador más trabajador) supera el 40 por ciento del salario; de hecho, ésta es una situación contributiva difícil de alcanzar para muchos empleadores y trabajadoras del sector de trabajo doméstico.

3. Prácticas de afiliación y promoción de la cobertura

Gestiones administrativas a cargo del trabajador. En cualquier sistema de seguridad social el tiempo y los recursos que se invierten en la realización de las gestiones administrativas de afiliación y pago periódico de cotizaciones se cuentan como “costos de transacción”; si estos costos son o se perciben como elevados, es de esperar que se desinventive la participación. Aunque el empleador de trabajo doméstico es un contratante atípico de empleo –con alta frecuencia es también un trabajador–, usualmente los mecanismos de afiliación aplicados al trabajo doméstico son los mismos que se aplican al resto de trabajadores asalariados: el empleador es el responsable de registrarse él mismo, registrar al trabajador y darle de baja, así como de hacer cambios en el salario reportado, entre otras gestiones. Esto no deja de representar una barrera, en términos de los costos de transacción asumidos por el empleador, que pueden desincentivar la afiliación. Por tal razón, algunos regímenes de seguridad social han creado mecanismos alternativos para bajar los costos de transacción a cargo del empleador, recargando en el trabajador las funciones administrativas, o la mayor parte de ellas.

En España, el trabajador que presta servicios por menos de 60 horas al mes para un empleador debe gestionar directamente los cambios en los datos de inscripción y salariales, sujeto a previo acuerdo con el empleador. Los cambios pueden incluir, por ejemplo, el salario de referencia, darse de baja en el registro, modificar la cantidad de horas trabajadas, entre otros; en cualquier caso, todas las solicitudes deben estar firmadas por los empleadores. Esta medida permite bajar los costos de transacción del empleador, y por ello puede ser vista como un medio para incentivar la afiliación. Una ventaja asociada es que permite que el trabajador actúe como auditor permanente de los datos registrados ante la administración de la seguridad social; pero tiene la desventaja de que recarga en el trabajor una responsabilidad administrativa que debería ser cuando menos compartida con el empleador, lo que parecería razonable si se toma en cuenta, además, que el empleador generalmente posee un mayor nivel de educación y mayores recursos para realizar los trámites ante la administración de la seguridad social.

Esquema de multipatrono y jornada parcial. Las trabajadoras domésticas usualmente laboran por jornadas parciales o por horas, y con frecuencia para más de un empleador (esquema de multipatrono). Estas particularidades plantean un desafío para la extensión de la seguridad social en el sector, que llaman a la necesidad de innovar.

Para solventar estas dificultades, algunos países como Francia, Italia y Colombia han implementado esquemas para facilitar la inscripción de las trabajadoras que laboran para más de un empleador o en jornada parcial. El primer esquema tiene como propósito que las trabajadoras puedan registrar los aportes de manera simultánea para más de un empleador; mientras que un esquema de cobertura por jornada parcial busca que las trabajadoras tengan la oportunidad de incluirse en la seguridad social aún si trabajan solamente algunas horas a la semana o algunos días durante el mes.

En la práctica, ambos esquemas requieren la implementación de ajustes administrativos, incluyendo nuevos procesos informáticos. Por ejemplo, la incorporación puede realizarse mediante cambios en el diseño del esquema de aportes, específicamente en la definición de las contribuciones, o bien mediante ajustes en los mecanismos de afiliación y cobro de cotizaciones, pero no existe un método único de implementación. Algunas de las medidas aplicadas para implementar el esquema de multipatrono o de jornada parcial son: el uso de cupón de servicio, en Francia y Bélgica; las contribuciones diferenciadas, en Italia; la recaudación según periodos de pago, en Mauricio; o la aplicación de sistemas de identificación de empleadores, como en Colombia y Ecuador.

En Francia y Bélgica, las instituciones utilizan un sistema de vales de servicio, el cual es un medio de pago que además de crear incentivos fiscales, facilita las condiciones administrativas para el acceso. En Italia, el INPS (Istituto Nazionale della Previdenza Social) creó un sistema de contribución diferenciada para el trabajo doméstico para el caso de jornada parcial. Los empleadores y trabajadoras contribuyen en función de intervalos de salario por hora, aunque es necesario cumplir con el requisito de trabajar un mínimo de horas por semana.

Una experiencia interesante de aplicación del esquema de aseguramiento para trabajo doméstico en jornada parcial es implementada en Mauricio, donde el Ministerio de Seguridad Social fijó varios salarios mínimos contributivos, que varían según los periodos de pago del salario: diario, semanal, quincenal o mensual. Así el empleador y el trabajador aportan de acuerdo con el periodo de contrato establecido dentro del mes. Por otra parte, en algunos países como Colombia y Ecuador las instituciones de seguridad social han incorporado un sistema de identificación de los empleadores que incluye el esquema multipatrono. Este sistema de identificación entrega a cada empleador un número especial de identificación, a través del cual las trabajadoras pueden declarar más de un empleador dentro de sus registros de aportes presentados al seguro social.

Educación y sensibilización de las trabajadoras domésticas y sus empleadores. La formación de una cultura en materia de seguridad social es un aspecto esencial para crear una conciencia ciudadana sobre el derecho humano a la seguridad social. Cuando los ciudadanos están mejor informados sobre los beneficios asociados a la cobertura de la seguridad social, estarán más interesados en defender sus derechos laborales y tendrán una mayor disponibilidad para incorporarse al seguro social. A continuación se presentan algunas medidas que pueden ser aplicadas para fortalecer la educación en seguridad social y crear una mayor conciencia ciudadana:

1. Incorporar la formación cívica en materia de seguridad social en los programas de formación del sistema educativo, en todas las edades;

2. Brindar información al público a través de los medios de comunicación, sacando provecho de los diferentes canales existentes: radio, televisión, prensa escrita, páginas web y campañas específicas de marketing social, con el fin de difundir las ventajas de incorporarse a la seguridad social;

3. Publicar boletines especiales sobre trabajo doméstico, que brinden información básica sobre los regímenes y las prestaciones que ofrecen los programas, así como sobre los procedimientos necesarios para la afiliación;

4. Desarrollar vínculos con organizaciones de trabajo doméstico, empleadores, sindicatos y otros grupos de la sociedad civil, con el propósito de facilitar la difusión de información; y

5. Poner en marcha campañas de trabajo decente para las trabajadoras domésticas, desarrolladas en coordinación con las instituciones de seguridad social, ministerios de trabajos y organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

En Uruguay luego de aprobarse la Ley 18.065, que vino a fortalecer entre otras cosas la cobertura de la seguridad social del trabajo doméstico, el país impulsó una serie de campañas de difusión de información relacionadas con los cambios que introdujo la ley. La estrategia incluyó la distribución de folletos sobre los derechos del trabajo doméstico, manuales con los procedimientos para la afiliación a la seguridad social y material sobre el uso de la página web y otros servicios tecnológicos disponibles para facilitar los procedimientos de inclusión al Banco de la Previsión Social (BPS). Por su parte, en Colombia, el Ministerio de Trabajo publicó un folleto sobre información de los derechos laborales y seguridad social del trabajo doméstico, dirigido a las trabajadoras domésticas y sus empleadores; este documento fue complementado con material audiovisual.

En otro contexto, Ecuador impulsó una campaña de trabajo doméstico digno (2010), mediante la cual, entre otras medidas, se establecieron cerca de 260 puntos móviles en las principales ciudades, para atender consultas de las trabajadoras domésticas y empleadores.

Uso de tecnologías de información. Las instituciones de seguridad social han venido profundizando el uso de tecnologías de la información y comunicación (TIC) para mejorar la gestión, que se traduzcan en la prestación de nuevos y mejores servicios administrativos. Algunos de los más comunes son uso de aplicaciones móviles, que permiten a los empleadores acceder a una aplicación móvil (por medio de teléfono inteligente) para la gestión de la inscripción, pago de las contribuciones, cambio de los salarios reportados, y actualización de la información, entre otros procesos.

Los centros de llamadas integrados entre las instituciones de seguridad social y el ministerio de trabajo para resolver consultas a distancia relativas a las trabajadoras domésticas y sus empleadores, también representan una práctica exitosa en este ámbito. Por ejemplo, Uruguay e Italia incorporaron servicios teléfonos gratuitos para atender consultas referentes a temas de la protección social del trabajo doméstico.

Servicio de inspección. La aplicación de los servicios de inspección en el trabajo doméstico representa un elemento esencial para garantizar el cumplimiento de la legislación en seguridad social. En la práctica, los servicios de inspección son un respaldo institucional directo al cumplimiento de la normativa laboral, que se valen de una serie de mecanismos destinados a prevenir, informa e imponer sanciones (OIT, 2009). El recuadro 2 presenta información al respecto para Uruguay e Irlanda.

Cursos para los empleadores. En algunos países como Singapur, las instituciones han implementado cursos dirigidos a los empleadores de trabajo doméstico, cuya inscripción y aprobación es en algunos casos un requisito obligatorio para registrar a un trabajador doméstico ante el ministerio de trabajo o en las instituciones de seguridad social. El curso, que puede ser virtual o presencial, incluye información sobre los derechos del empleador y el trabajador, la definición de los salarios y los procedimientos de denuncia, entre otros temas.

Asesoramiento. Con frecuencia las trabajadoras domésticas no están bien informadas sobre sus derechos en cuanto a la protección social, o aun conociéndolos no saben cómo reclamarlos, o tienen dudas o temor de hacerlo. Los empleadores de trabajo doméstico con frecuencia también están expuestos a limitaciones de información similares. Con el propósito de atacar este problema, las instituciones de seguridad social pueden crear programas o campañas para informar a las trabajadoras domésticas y sus empleadores sobre sus derechos y obligaciones relacionados con la seguridad social.

El Uruguay desarrolló un programa de asesoramiento jurídico gratuito para empleadores y trabajadoras domésticas en materia de normas laborales y de seguridad social. El asesoramiento es brindado mediante una de las principales universidades del país, con el apoyo del instituto de seguridad social, el Banco de Previsión Social, y de las organizaciones de trabajadoras y empleadores.

4. Recaudación y cobranza de las contribuciones

Las funciones de recaudación y cobranza son áreas críticas de los sistemas de seguridad social que deben ser gestionadas de manera adecuada, con miras a extender la cobertura contributiva y mejorar la sostenibilidad de los programas. El trabajo doméstico incluye una diversidad de formas de empleo, muchas trabajadoras domésticas laboran por varios empleadores, o cambian de empleador con alta frecuencia, lo que complica las tareas de recaudación y cobro de contribuciones. A continuación se presentan algunas prácticas que se consideran adecuadas con miras a extender la cobertura efectiva.

Sistema único y centralizado de recaudación. Existe un consenso generalizado sobre la necesidad de establecer sistemas únicos y centralizados de recaudación, por las ventajas que ellos poseen, en comparación con los sistemas descentralizados o fragmentados. Por lo general, un sistema centralizado de recaudación está integrado con el sistema de afiliación, facilitando el registro y el cobro de las contribuciones.

La centralización del proceso de recaudación en una sola institución ha sido una práctica utilizada de manera exitosa principalmente en los países desarrollados, como en Irlanda, Suecia y Reino Unido; pero también en algunos países en desarrollo, como en Costa Rica y Uruguay (ISSAAISS, 2011). El sistema puede operar en la misma institución que otorga las prestaciones de la seguridad social o en una institución independiente.  En algunos países la recaudación de la seguridad social está integrada con la recaudación de impuestos, lo que puede ser ventajoso, de modo que la recaudación está centralizada en los ministerios de hacienda o finanzas.

El establecimiento de un modelo centralizado favorece tanto a las instituciones como a los asegurados. Facilita el proceso de detección de irregularidades tales como la evasión y registros múltiples, y favorece además el control del fraude. En adición, permite crear economías de escala al centralizar la gestión de ambas actividades (afiliación y recaudación), evitando duplicidades costosas, algo muy común en los modelos de administración fragmentados (Durán-Valverde, 2012). Los mecanismos de control aplicables mediante un modelo centralizado tienen otras ventajas, entre las que destaca la posibilidad de aplicar controles cruzados, principalmente con los ministerios de finanzas. Otra ventaja es que facilitan la aplicación de incentivos fiscales, cuando existen.

Facilidades para el pago de las contribuciones. Un sistema centralizado de recaudación facilita la gestión de los recursos de la seguridad social, pero además es necesario que las instituciones adopten estrategias para abaratar y facilitar el pago de las contribuciones por parte de los empleadores y las trabajadoras. Con base en el análisis de las experiencias internacionales recopiladas a través de este estudio, se pueden identificar algunas estrategias comunes a los países con coberturas del trabajo doméstico más elevadas. Las estrategias más utilizadas son:

• el uso de plataformas web institucionales o aplicaciones móviles, para facilitar la afiliación y el pago de las cotizaciones (Uruguay: BPS Trabajo Doméstico);
• convenios con bancos comerciales para realizar el pago de las contribuciones, personalmente o a través de plataformas web institucionales;
• servicios financieros de débito automático;
• el uso de servicios de central telefónica, para gestionar los pagos mediante cargo sobre las cuentas bancarias (Italia);
• convenios con oficinas postales o entidades comerciales, como supermercados o farmacias, para el pago de las cotizaciones en sus locales;
• el uso del mecanismo “vale de servicio”.

Adecuada tipificación de faltas y sanciones. Resulta fundamental que los sistemas de seguridad social dispongan de un marco legal robusto que tipifique adecuadamente las faltas y sanciones aplicables en casos de incumplimiento de las obligaciones contributivas por parte de los empleadores.

En relación con el proceso de inscripción patronal, es usual el establecimiento de un plazo, en días, para que el empleador cumpla con su deber de hacer la afiliación al seguro social una vez iniciada la relación laboral. Los plazos varían significativamente en función del país. Por ejemplo, en Cabo Verde el Instituto Nacional de Seguridad Social (INPS) establece que los empleadores deben inscribir a las trabajadoras domésticas antes de 15 días de haber iniciado la relación laboral; mientras que en Filipinas, este periodo se extiende hasta un mes.

En cuanto a las sanciones, en la práctica se observan grandes diferencias entre un país y otro, en términos de su severidad. Cada país se enfoca en aquellas medidas en las cuales se considera que pueden favorecer una mejor compulsión. Indistintamente de la intensidad de las sanciones establecidas en las normas, en la legislación para el trabajo doméstico, generalmente se aplican dos tipos:

1. Sanciones económicas, tales como:
   1. Un castigo expresado en referencia a salarios mínimos;
   2. La aplicación de una tasa de interés por mora, calculada sobre el valor de las cotizaciones devengadas. En Filipinas la ley incluye como parte de las sanciones un recargo del 3 por ciento sobre el saldo adeudado;
   3. La aplicación de una multa equivalente a una fracción o a la totalidad de las cotizaciones devengadas. En el caso que sea una fracción, se aplican aumentos progresivos del porcentaje, conforme se incrementa el número de meses. En Argentina, por ejemplo, las sanciones incluyen una multa equivalente entre dos y diez veces el monto evadido.
2. Sanciones penales. En el Ecuador, los empleadores se exponen a una sanción con pena de cárcel por incumplir con las obligaciones de aseguramiento del trabajo doméstico. La sanción va de 3 a 7 días de prisión. El Código Penal (Art. 244) determina un período de 48 horas desde que recibe la notificación para pagar el monto adeudado en concepto de contribuciones, antes de que se concrete la sanción.

En la mayoría de casos, los regímenes de seguridad social no establecen tipificaciones y sanciones específicas aplicables a los empleadores de trabajo doméstico, sino que por lo general se aplican las mismas que se utilizan para el resto de trabajadores.

Cabe señalar que a pesar de que algunas legislaciones dan énfasis a la tipificación y sanción de las prácticas de morosidad, otros ponen mayor énfasis en el combate a la evasión. Ambas son importantes, y el tratamiento de cada una debe estar considerado de manera separada en la definición normativa.

Por último, es importante señalar que la capacidad compulsiva del sistema de recaudación de la seguridad social, planteado en términos de su contenido jurídico, no asegura el éxito de una política de cobertura, pero sí constituye una base indispensable para mejorar el aparato institucional con miras a la extensión de la cobertura. En ese sentido, el sistema jurídico y la capacidad coercitiva en general juegan un papel determinante en la capacidad operativa de las instituciones de la seguridad social.

Vale de servicio –cheque de servicio. Un desafío para la inclusión del trabajo doméstico en la seguridad social proviene del hecho de que una proporción importante del trabajo doméstico se realiza mediante jornada parcial o por horas, dando origen a la figura del multipatrono. Cuando el o la trabajadora doméstica labora para dos o más empleadores, hay mayores dificultades administrativas y en términos del financiamiento.  Aumenta la complejidad del proceso de afiliación y recaudo de cotizaciones, tanto para el empleador como para el trabajador, porque cada empleador por separado debe registrar separadamente una porción del tiempo laborado y pagar a la administración de la seguridad social en la proporción apropiada; y de parte de la trabajadora la dificultad consiste no solo en convencer a su empleador de cumplir con su obligación de registro, sino de garantizar que el mismo se haga apropiadamente. Con frecuencia, ni los empleadores ni las trabajadoras conocen el mecanismo, o en la mayoría de los casos, los mecanismos administrativos para registrar el trabajo por horas no existen, o son complicados, o bien la cobertura legal del seguro social no alcanza al trabajo doméstico por horas.  En términos del financiamiento, usualmente los regímenes de seguridad social demandan el pago de mínimos contributivos para cada empleador por separado, independientemente del tiempo laborado, creando así una fuerte barrera a la inclusión del trabajo doméstico, que desincentiva la inscripción patronal.

Un mecanismo exitoso para lidiar con las dificultades que implica el trabajo en modalidad de multipatrono es el “vale de servicio”.  Se trata de un sistema mediante el cual los empleadores de trabajo doméstico pueden comprar, de manera obligatoria o voluntaria, vales o cupones en las oficinas fiscales, los cuales son utilizados como medio para pagar el trabajo por horas o jornadas de trabajo; las trabajadoras que reciben los vales como medio de pago, pueden canjearlos por su valor equivalente en dinero. La autoridad correspondiente utiliza los vales o cheques de servicio para remunerar al trabajador, así como para acreditar las contribuciones a cada empleador y trabajador. Este mecanismo, además de ofrecer ventajas fiscales, representa una medida muy eficaz en términos de reducción de los costos administrativos y de transacción que enfrenta el empleador.

El vale de servicio trae asociadas varias ventajas. Facilita la definición del salario de las trabajadoras y el cálculo de las deducciones salariales, incluyendo las cotizaciones a la seguridad social; permite incorporar incentivos fiscales, y dar una solución jurídica y administrativa bastante sencilla y práctica. Cabe mencionar que los incentivos fiscales se aplican generalmente en forma de deducciones o excepciones en el pago de algunas contribuciones.

Algunos de los países que han instaurado el mecanismo de cheque o “vale de servicio” para el registro y pago del trabajo doméstico son Austria, Bélgica, Canadá (Quebec; Chèque Emploi-Service), el Cantón de Ginebra en Suiza (Chèque Service), Francia, Italia y Países Bajos. El caso del Cantón de Ginebra es destacable en virtud que incluye trabajadoras migrantes indocumentadas (EFFAT, 2015).

Esquema de presunción.  Con el fin de lidiar con los ya mencionadas dificultades que enfrenta la inclusión del trabajo doméstico en la seguridad social, algunos países han implementado diferentes estrategias para mejorar y facilitar su identificación y registro.

Una medida innovadora para la inclusión del trabajo doméstico en la seguridad social es la introducción de un “régimen de presunción” basado en el ingreso presuntivo de los hogares. Así, la institución administradora de la seguridad social presume que un hogar es un empleador de trabajo doméstico cuando el ingreso declarado del hogar para efectos tributarios es superior a cierto umbral definido. En este caso, la administración envía una notificación al hogar indicando que se presume que el hogar emplea un trabajador doméstico, por lo que se le cargará el pago de las cotizaciones a la seguridad social. En caso de que el hogar no sea empleador, el jefe del hogar deberá demostrar a la institución administradora su condición de no patrono a través de determinados criterios de verificación, como por ejemplo el ingreso mensual. En términos de su implementación, es importante que las instituciones posean un fuerte respaldo legal para realizar las notificaciones y los cobros por presunción (de renta); además, es fundamental la existencia de una fuerte articulación entre las instituciones de seguridad social y la autoridad tributaria, con el propósito de conocer la información sobre los ingresos declarados de las personas y los hogares.