Barreras de los regímenes de seguridad social para los trabajadores domésticos
El trabajo doméstico enfrenta múltiples barreras para el acceso a la cobertura legal y efectiva de la seguridad social. Gran parte de las barreras están relacionadas con las propias características de la actividad, tales como el hecho de que las labores son desempeñadas en un domicilio particular, o bien que la figura del empleador la asuma una familia sin fines productivos o empresariales. En esta sección se presenta un resumen de las principales barreras identificadas desde la perspectiva institucional. En el futuro será necesario realizar estudios basados en información proveniente directamente de trabajadoras y empleadores, obtenida a través de encuestas especializadas u otros instrumentos, con el fin de contar con una mejor caracterización y una comprensión más profunda de las barreras.
Exclusión legal. En la práctica, la barrera más significativa para realizar el derecho a la protección social que enfrentan las trabajadoras domésticas es la exclusión a nivel de las legislaciones. Cuando las leyes son discriminatorias, incrementan la condición de vulnerabilidad de un grupo de población que por sus características es de por sí bastante vulnerable. Por ejemplo en Tailandia, la Ley de Seguridad Social (1990) establece explícitamente que el trabajo doméstico no está cubierto por la seguridad social.
Además de la exclusión legal, existen otras barreras que limitan el acceso del trabajo doméstico la cobertura de la seguridad social; a continuación se exponen las más significativas.
Cobertura voluntaria. El acceso a la seguridad social es un derecho que todo trabajador debería tener, situación que en la práctica no siempre se cumple. La cobertura voluntaria carece de efectividad, toda vez que recarga en el trabajador o trabajadora doméstica la difícil tarea de convencer al empleador para inscribirse en el seguro social.
Cobertura limitada a trabajadoras con jornada completa. Esta representa una barrera significativa, debido a que existe una cantidad significativa de trabajo doméstico que labora en tiempo parcial, por días o por horas. En Turquía, por ejemplo, la Institución de Seguridad Social (SGK) únicamente permite la inscripción de las trabajadoras que laboran a tiempo completo.
Definición restrictiva del trabajo doméstico en la legislación. En algunos casos, la legislación nacional, ya sea a nivel del código de trabajo o de las leyes de seguridad social, establece una definición restringida en términos de las categorías de tareas en el hogar que clasifican como trabajo doméstico asalariado, lo que actúa como un obstáculo para la inclusión de algunos grupos ocupacionales que realizan trabajo doméstico como los jardineros, vigilantes o guardas de seguridad, choferes privados y quienes se ocupan del cuido de las mascotas. La definición de categorías de trabajo doméstico establecida en el Convenio 189 constituye una guía de política para que los países adapten su legislación en la dirección correcta.
Limitación de las contingencias protegidas. En algunos países el régimen de seguridad social establece una oferta programática diferenciada (contingencias o ramas de la seguridad social cubiertas) para grupos de difícil cobertura, como es el caso del trabajo doméstico, normalmente inferior a la que ofrece el régimen general. Las prestaciones por asignaciones familiares y las prestaciones de desempleo son las ramas que usualmente tienden a excluirse con mayor frecuencia. En algunos países en desarrollo, la cobertura se limita a las pensiones (invalidez, vejez y sobrevivencia). En algunos otros casos el régimen de protección ofrece cuantías de prestaciones más reducidas, afectando principalmente las transferencias en efectivo de corto plazo, como es el caso de las prestaciones por enfermedad y maternidad.
Las situaciones mencionadas anteriormente se dan con mayor frecuencia en los países que han optado por regímenes especiales de protección para el trabajo doméstico, aunque también se observan tales prácticas en algunos países donde el trabajo doméstico está incorporado en el régimen general.
Exclusión por factores relacionados con las características el trabajo doméstico. En algunos países los regímenes de seguridad social establecen condiciones de acceso diferenciadas para el sector de trabajo doméstico en comparación con las que poseen los demás trabajadores asalariados, normalmente vinculadas con el carácter de las relaciones laborales. Si bien algunas de las condiciones se pueden considerar buenas prácticas, pues tienen el objetivo de crear incentivos para la afiliación y pago de las cotizaciones, otras, en cambio, actúan como barreras de acceso a la protección social para el trabajo doméstico.
Por ejemplo, en algunos regímenes las trabajadoras deben recibir un nivel mínimo de salario para poder tener acceso a algunas de las prestaciones de la seguridad social, como en Estados Unidos o Filipinas. En este último caso, el trabajador o trabajadora debe ganar al menos 1,000 pesos (US$23) al mes y además tener menos de 60 años de edad, como requisitos para tener derecho a la cobertura de subsidios de enfermedad y maternidad; pero dicho requisito no se aplica en el caso de la cobertura de accidentes del trabajo.
En algunos regímenes también se exige un mínimo de horas trabajadas con un mismo empleador como requisito de acceso a la seguridad social, siendo esta una de las principales limitaciones para la extensión de la seguridad social al trabajo doméstico en los países desarrollados (ILO, 2012b). En países como Italia, las trabajadoras domésticas que laboran menos de cuatro horas por día para el mismo empleador no tienen acceso a la seguridad social; una práctica similar se aplica en Holanda, donde las trabajadoras domésticas están excluidas de la seguridad social cuando laboran menos de cuatro días por semana para un mismo empleador. La definición de requisitos diferenciados en el acceso a algunas contingencias también existe en los países en desarrollo, como por ejemplo en Sudáfrica, donde las trabajadoras domésticas deben trabajar al menos 24 horas al mes para tener derecho a la cobertura del seguro de enfermedad, y en Panamá donde las trabajadoras domésticas tienen derecho a los beneficios de enfermedad únicamente si trabajan más de 24 horas al mes.
Este tipo de disposiciones actúan como factores de exclusión para el acceso a la seguridad social; pero al mismo tiempo, permiten a los regímenes establecer una base mínima de financiamiento; por lo tanto, es importante procurar un adecuado balance en su definición.
Tasas de contribución equivalente a la de otras categorías ocupacionales. El establecimiento de un esquema contributivo equivalente al aplicable a los otros trabajadores asalariados es también una barrera para la inclusión del trabajo doméstico en los sistemas de seguridad social. Se trata de una estrategia que según las experiencias analizadas, parece poco eficaz cuando se trata de grupos de difícil cobertura, los cuales además de poseer una baja capacidad contributiva están expuestos a la práctica del pago en especie como es el caso del sector de trabajo doméstico.
En algunos países, la estructura de las contribuciones incluye aportes que no representan prestaciones directas para las trabajadoras domésticas, lo que presiona hacia arriba los costos de aseguramiento y desincentiva la afiliación.
Complejidad en los procedimientos administrativos. La complejidad en los procedimientos administrativos eleva los costos de transacción, tanto para los empleadores como para las trabajadoras domésticas, en términos de tiempo que deben invertir para cumplir con trámites de registro y pago periódico, principalmente. Sí los procedimientos son engorrosos, costosos o difíciles de comprender (por ejemplo, alta complejidad en la aplicación de las tasas de cotización), esto actúa como un desincentivo. La situación tiende a ser más desfavorable cuando los empleadores deben enfrentar un modelo administrativo fragmentado, con trámites en varias instituciones en vez de un trámite único centralizado.
Insuficiencia de mecanismos administrativos para la afiliación y cobro. Las características específicas del trabajo doméstico en comparación con otras actividades económicas, crean la necesidad de que los regímenes de seguridad social adecuen los mecanismos administrativos a las necesidades del grupo.
La ausencia de mecanismos para afiliar a quienes laboran por horas, a quienes poseen más de un empleador o quienes trabajan en el extranjero, por ejemplo, provoca que esta población se vea excluida, en cierta forma, del acceso de los beneficios de la seguridad social. Esta situación puede ser solventada mediante reformas legales y administrativas, que incorporen por un lado el uso intensivo de recursos tecnológicos y, por otro lado, de incentivos para la afiliación, incluyendo los incentivos fiscales.
Prestaciones bajo la responsabilidad del empleador. En algunos regímenes de seguridad social el empleador corre directamente con la cobertura de ciertas prestaciones, con bastante frecuencia cubriendo los costos de las prestaciones de enfermedad y maternidad.
Falta de información y organización. Cuando los individuos no están sensibilizados respecto a sus derechos y responsabilidades, y a la forma de ejercerlos, es más difícil que participen activamente en la consecución de los mismos. Así también, la falta de información amplía la posición asimétrica en la negociación entre el trabajador y el empleador, que afecta principalmente a los grupos de trabajadores más vulnerables, como es el caso de las trabajadoras domésticas; la situación es aún peor entre el trabajo doméstico migrante. La difusión de información direccionada al sector de trabajo doméstico, es una tarea que puede rendir frutos, tal y como se puede documentar en países que han apostado fuertemente por esta estrategia como Argentina y Uruguay. Las entidades involucradas en la administración de la seguridad social también pueden contribuir al fortalecimiento de las organizaciones de trabajo doméstico y de las organizaciones de empleadores de trabajo doméstico. Dichas organizaciones pueden constituirse en una vía eficaz para la difusión de información y la promoción de derechos.